1 giugno 2021
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha di recente affrontato la questione concernente la natura della responsabilità della Pubblica Amministrazione per la ritardata conclusione del procedimento amministrativo.
Il caso di specie, dal quale ha avuto origine la pronunzia del Consiglio di Stato in epigrafe, può essere così riassunto: una società promuoveva un contenzioso al fine di ottenere la condanna della Regione Siciliana al risarcimento dei danni subiti a causa del ritardo con cui l’amministrazione regionale aveva autorizzato la realizzazione e gestione di tre impianti fotovoltaici.
Il risarcimento veniva chiesto in ragione del fatto che a causa del ritardo nel rilascio delle autorizzazioni l’investimento era divenuto antieconomico: e ciò per effetto della sopravvenuta impossibilità di accedere al regime tariffario incentivante connesso alla produzione di energia da fonti rinnovabili, previsto da una norma di legge che, nel frattempo, era stata abrogata.
Ebbene, i Giudici amministrativi hanno ritenuto che la responsabilità civile della Pubblica Amministrazione per lesione di interessi legittimi (sia da illegittimità provvedimentale, sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento) abbia natura di responsabilità da fatto illecito e non già da violazione di obblighi: infatti, la P.A. mantiene rispetto al privato una posizione di supremazia necessaria a perseguire i fini determinati dalla legge, con atti di carattere autoritativo in grado di incidere unilateralmente sulla sfera giuridica dell’interessato e, pertanto, essa non può essere assimilata al “debitore” obbligato per contratto ad “adempiere” in modo esatto nei confronti del creditore.
Si tratta di una novità interpretativa molto saliente, che si pone in contrasto con le teorie della responsabilità amministrativa da contatto sociale. L’elemento centrale nella fattispecie di responsabilità ora richiamata è l’ingiustizia del danno, che va dimostrata in giudizio (mentre nel caso di responsabilità da inadempimento contrattuale la valutazione sull’ingiustizia del danno è assorbita dalla violazione della regola contrattuale).
Il requisito dell’ingiustizia del danno implica, secondo il Consiglio di Stato, che il risarcimento potrà essere riconosciuto solo se l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere od ottenere. Anche questa affermazione è di particolare rilievo, giacché valorizza – e lo fa dal punto di vista dell’ingiustizia del danno – la possibilità per il privato di mantenere od ottenere il bene della vita (possibilità che nel caso dell’interesse legittimo, ossia della posizione che sussiste di fronte al potere amministrativo, non è scontata).
Per quanto concerne la quantificazione del danno risarcibile, il Collegio ha ritenuto applicabili, in virtù del rinvio operato dall’art. 2056 c.c., i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell’evitabilità con l’ordinaria diligenza del danneggiato, di cui – rispettivamente – agli artt. 1223 e 1227 c.c., ma non il criterio della prevedibilità del danno previsto dall’art. 1225 c.c. Questa conclusione appare in linea con la qualificazione della responsabilità come extracontrattuale.
Quanto al caso di specie, l’Adunanza plenaria ha sostenuto che, con riferimento al periodo di tempo anteriore alla modifica normativa che ha soppresso gli incentivi, non sia revocabile in dubbio che sussista un rapporto di consequenzialità tale per cui si può imputare al ritardo della Regione il pregiudizio patrimoniale subito dalla società ricorrente a causa del mancato accesso agli incentivi.
La regolarità causale che lega i due eventi – ritardo dell’amministrazione nel provvedere e perdita degli incentivi – non può infatti ritenersi recisa dalla sopravvenienza normativa, per la decisiva considerazione che è stato proprio il ritardo a rendere la sopravvenienza rilevante, come fatto impeditivo per l’accesso agli incentivi tariffari altrimenti ottenibili.
Invece, con riferimento al periodo successivo alla sopravvenienza normativa, occorre stabilire se le erogazioni sarebbero comunque cessate per la sopravvenuta abrogazione della disposizione sugli incentivi, nel qual caso il pregiudizio sarebbe riconducibile alla sopravvenienza legislativa e non più imputabile all’amministrazione; oppure se l’interessato avrebbe comunque avuto diritto a mantenere il regime agevolativo.
Infine, il Collegio ha posto l’accento sul fatto che sul privato grava un onere di cooperazione, nel senso che deve agire utilizzando l’ordinaria diligenza – come tale valutabile dal giudice ex art. 1227, c. 2, c.c. (per la quale il risarcimento “non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza”) – consistente nell’attivarsi con ogni strumento procedimentale o processuale utile a salvaguardare il bene della vita correlato al suo interesse legittimo, in modo da delimitare in termini quantitativi il perimetro del danno risarcibile.
Il Consiglio di Stato segue qui una tesi diffusa nella giurisprudenza amministrativa, rispetto alla quale va però registrato il dissenso dell’autorità giudiziaria ordinaria.
